十二战区）。1947年底，蒋介石撤销了保定绥署，人员合并到张垣绥署。此时，李宗仁要竞选副总统，蒋、李矛盾加剧。1947年3月李宗仁由北平飞往上海，北平行辕名存实亡。1947年12月3日，蒋介石下令成立华北剿匪总司令部，任命傅作义为总司令，统管华北军政财文大权。
傅作义认为，战局与政局密切相关，没有一个得心应手的地方行政机构，军事上便放不开手脚，更不可能有所作为。为了组织一个得心应手的地方行政机构，他报请国民党政府委河北省参议会长刘瑶章为北平市长；调回他素有深交的沈阳防守司令楚溪春任河北省主席，对中下级行政人员也作了相应调整。他还认为，对解放军作战，不能光搞军事，也不能光靠正规军，要打总体战。他所说的总体战，就是军事与政治相结合，野战军与地方军相结合，向人民解放军展开全面进攻。为此，他大力扩编地方部队，把各种杂牌反共武装统一组编，以代替主力部队进行地方守备。成立地方军政干部训练团，轮训团以下的军官和县长以下的行政官员，以推行他的总体“清剿”战术。这种战术的主要内容是：背包流动办公，干部与还乡团结合，还乡团与地方部队结合，地方部队与野战兵团结合，实施全民“清剿”。
傅作义还认为，过去国民党军队之所以处于被动，与军事部署上由点到线，由线到面有关。要争取主动，必须改变这种部署，实行新的作战方针。他将所有的正规军编为3个机动兵团，命李文的平汉兵团与侯镜如的津浦兵团驻守原地，随时准备机动；把他的三十五军、暂编三军和新编骑兵四师，部署在北平近郊和平、津之间，实行以主力对主力的机动作战新战法。他说，今后各个守备军或游剿部队如粘住解放军于战场，我会不失时机地运送机动部队，歼灭解放军于战场上，扭转过去想打打不上，不打又挨打的被动局面。
但是从1948年初起，他在涞水、察南、冀东、热西、保北等战役中，连连败北，丢城失地，损兵折将，一蹶不振。
中央军委为什么要东北大军提前入关
在辽沈战役结束即1948年10月31日，毛泽东给林彪、罗荣桓、刘亚楼发电报，要东北主力在“辽（阳）营（口）线战斗结束后，应休整一个月左右，约于12月上旬或中旬开始出动，攻击平津一带”。
然而，到了11月上旬，毛泽东指示林彪、罗荣桓、刘亚楼，要他们率东北野战军迅速入关。这是为什么呢？
11月2日，我军解放营口市
毛泽东原定方针是先阎后傅，即先打山西阎锡山集团，后打傅作义集团。后来经林彪等建议，并同徐向前商量后，毛泽东改变了原来作战计划，即先打傅作义，缓攻太原阎锡山。
然而，撤围归缓、缓攻太原，这一系列欲擒故纵、以退求进的做法，只能在心理上减轻傅作义迅速决定逃跑的作用；如果傅作义要放弃平津，华北我军的部队仍难以阻止其逃跑，而这正是毛泽东最不放心之处。
毛泽东认为，华北的第二、第三兵团集结在一起，可以阻止傅作义嫡系部队向绥远撤退，但不能阻止蒋介石、傅作义两系部队向海上撤退，包围张家口也不能达到目的。因为“敌共有35个步兵师、4个骑兵师，敌如决心从海上撤退，可以集中十几个师将张家口之敌接出来，集中于津、沽逐步船运”。停攻太原，要华北第一兵团放弃已攻占的阵地，开至张家口去担负包围任务，“一则阎匪将出城滥扰；二则部队情绪上转不过来；三则我军未到张家口，而张家口之敌势将惧歼先逃”。
这真是一个难解的问题。看来要解决这一问题，只有让东北野战军主力提前入关了。主意拿定，11月16日，毛泽东给林彪、罗荣桓、刘亚楼发了一份电报，请他们考虑东北野战军主力是早日入关为好，还是在东北完成休整计划然后入关为好。“我们曾考虑过你们主力早日入关，包围津沽、唐山，在包围姿态下进行休整，则敌无法从海上逃跑。”
第二天，军委作战室收到林彪、罗荣桓、刘亚楼回电说：“辽沈战役打了52天，兵员、弹药均需补充，至少需要休整两个月。”
朱德说：“待把平津敌人围起来，我批准他休整100天。”
毛泽东把目光转到军事参谋身上：“还是要发报给林彪讲清楚，平津的敌人是叫它跑了好呢，还是就地歼灭好呢？……”
朱德斩钉截铁：“思想不通，组织服从，有啥子困难自己克服，必须保证迅速入关！”说着盯了下毛泽东，“这可是个大问题，来不得半点含糊！”
周恩来说：“我同意老总意见！”
毛泽东把手一挥：“就这样定了”。
已再没有时间商量了。11月18日，毛泽东下了最后决心，断然命令林彪、罗荣桓、刘亚楼：“望你们立即令各纵以一、二天时间完成出发准备，于21日或22日全军或至少8个纵队取捷径以最快速度行进，突然包围唐山、塘沽、天津三处敌人不使逃跑，并争取使中央军不战投降（此种可能性很大）。”“望你们在发出
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