第四节 省路府州县多级制向省县二级制的简化
(1)元代的多级复合制
元代以游牧民族入主中原，对统治手段本无一套成规，于是就沿袭各个被征服政权的现成制度而混合之。加之蒙元帝国南下征服过程长达七八十年之久，一些在战争中施行的临时措施，也渐渐变成永久性的制度。有了这两个原因，就使元代行政区划层级形成了两个基本特点，一是层级多，二是层级之间存在复式的统辖关系。
层级多，是由于把被征服政权的几种临时的和永久的区划都叠加起来，因此最复杂的地区层级可达到五级之多，?即省—路—府—州—县。最简单的只有两级，如省一路。而大多数地区实行的是三级和四级制。复式的层级统辖关系是从辽代学来而有所发展。北宋以前，行政区划层级都是单式的统辖关系，二级就是二级，三级就是三级。但辽代已出现复式关系，即二级制与三级制并存，如南京析津府(今北京)既直辖11个县，又统六州，州以下又各辖县，形成如下的关系：
这样，县既可以是第二级政区，也可以是第三级政区。元代的路、府情况与辽相似，也是除直辖县外，同时又可通过属州再辖县。
元代政区层级既多，又采用复式统辖关系，因此而形成一套复杂而繁琐的行政区划体系，其各层次之间的关系略如下所示ib.：
元代的行省是向金朝学来的。省本来是官署的名称，其来源可以追溯到魏晋时期。当时的中央政府权力机构分成门下、中书、尚书三省。如果地方有事，中央政府派出部分官员前去处理，组成行台省，表明是中央的行动机构。这一制度唐初也曾运用，而到金代末年，这一制度运用最为广泛。本来金灭北宋以后，继承了宋代分路的体制，只是将路的区域划得更小一些。金代后期，边境内地都不安宁，路的长官不能专擅一方，因此就经常派出行台省的机构前去应付，这一做法，延续了数十年之久。
蒙元在征服北部中国的过程中，学习了金代这一制度，作为战时措施，以行中书省(有时是行尚书省)作为管辖新征服地区的行政机构，久而久之，这个机构所管理的地域范围也挂上了行中书省的名称，简称行省或省。同时作为中央政权机构的中书省本身也直辖包括首都在内的一大片地区。元代省的地域十分辽阔，加之置于金、宋两朝原有的路府州县之上，所以形成多层次的行政区划体系(图7)。
图7 元代分省图
宋代的府本来与州同级，只是表示地位尊崇。首都、陪都及与皇帝相关的纪念地都称为府。辽代的府则为州以上的政区。元代学辽制，将府置于州之上，在一般情况下与路同级，在个别情况下又比路低一级。元代的州比宋代更小，许多州只辖一县或不辖县，江南有些县则因户口多，而上升为州，所以州县近似同级。因此从基本结构看来，元代的行政区划层级大致也只有三级，即省—路(府)—(州)县。五级齐全的区划只有一个特例，即中书省(约今华北各省区及山东、河南北部)—上都路(今河北北部、内蒙古一部分)—顺宁府(今河北涞源至宣化一带及山西灵丘等县)下辖保安、蔚(今河北涿鹿、蔚县一带)两州，州下分别辖一县与五县。二级制的情况也很少，而且都是边远地区的特例，如岭北行省(约今内蒙古大部、蒙古人民共和国及以北俄罗斯地)只辖和宁路(今蒙古人民共和国中部及其南内蒙古地)，路下再不设府州。
元代层次复杂繁琐的政区体制，一方面是长期战争时期综合各种制度而成；另一方面也是少数民族统治中原的一种手段。元代民族矛盾尖锐，为了“镇抚”地方，行省与中央一样置有丞相、平章等高级官员，负有军政、民政、财政方面的全部权力，成为中央机构的分治区域。所以元代文献称省的作用是镇抚，而不是牧民。也就是说，省的实质是行政型的军区，省以下各级区划的官员都只能层层向上奏事，不准越级上诉，控制十分严密。
由于是异族入主中原实行统治，每级政区首长都是由蒙古人或色目人担任，所以分层虽多，并不削弱控制力量，而是加强层级间的监督。当然对于行政管理而言，层级越多，效率越差，上下阻隔太甚，影响地方发展。但统治者的最高目的是在求地方安宁，而不是求地方发展，在安宁的前提下能取得发展固然很好，若两者发生矛盾，则宁舍后者而取前者。
当然，军政大权的过分集中，毕竟存在产生割据的危险，因此元代后期行省权力有所削弱，重大事情都要报中书批准。更
本章未完，请点击下一页继续阅读》》