第三节 州县二级制向道(路)州县三级制的转化
(1)隋代及唐前期的州(郡)县二级制
隋文帝的做法无疑是一场重要的改革，从此展开了政区层级变迁的第二循环。这场改革旨在通过减少政区层次，来加强中央集权，避免地方割据。但是还有第二项改革必须进行，那就是经过500年的变迁，州、县数目已经太多，区划已经太小，尤其是州，在隋代一统之后，总数有300多，由中央政府直接管理很不方便，必须加以调整。
这项任务由隋炀帝来完成，大业三年(公元607年)，大举并省州县，并改州为郡。并省之后，全国仅存190郡，1255县，平均每郡统辖六七县。隋炀帝仰慕汉代制度，除改州为郡外，为便于中央政府的控制，又模仿汉武帝的做法，置司隶刺史，分部巡察(图4)。
图4 隋代分郡图
经过改革调整以后，隋代的行政区划体系应该说是比较完善的。但历史常常开人们的玩笑，隋代又蹈袭了秦代二世而亡的结局。郡县二级制施行不过十数年，残暴无道的隋炀帝就被农民起义打落了皇冠。唐代开国以后，郡又被改为州。隋唐之际群雄并起，大凡归唐者，都被委以刺史之职，于是州的数目又膨胀了起来。尤其在广西、湖南、四川一带的少数民族地区，州的设置更加密集，因为当地的首领表示归顺都成了州刺史。后来虽经唐太宗在贞观元年(公元627年)作了并省，到贞观十三年(公元639年)依然还有358个州，县则有1551个。
隋唐的二级制，虽然模仿秦汉制度，但行政管理形势已经不可同日而语了。隋的疆域比秦大，唐的统治比汉深入，郡(州)的数目则无法缩减到百数左右。对于隋唐郡(州)的管理幅度而言，六七县或四五县范围均嫌太小，而对中央政府来说，管理二三百个郡(州)却是很大的问题。据说唐太宗曾把300多名州刺史的名字写在屏风上，经常检查他们的政绩，以决定奖惩升降。当时就有人从官职设置的角度来评论这一行政体制，认为得100个良二千石(郡太守)已不容易，何况得300个好的州刺史，因此必须在二级制政区之上再加一层监察区，对刺史加以纠察。唐初极力避免这样做，担心监察区有变成行政区的危险。但是形势还是一步一步地朝着设置监察区的方向发展。
监察区在唐初虽可不设，但派遣监察官员却是势在必行，而一旦派出监察官员，就有分区负责的必要，即使名义上不设监察区，实际上已有雏形了。唐代监察官员的分区是按基本交通路线来划分的，所以称为道。贞观元年(公元627年)，按山川形便分全国为10道，形式上虽然是地理区划，其中已暗含监察的意味。
整个唐朝前期就在一种含糊的情况下度过，其间有一度打算分全国为24都督区而未成，反对者认为这样做分权太重。直到唐玄宗开元年间(公元713—741年)，才终于正式定下监察区的体制，将贞观10道分割为15道，“每道置采访使，检察非法，如汉刺史之职”(《旧唐书·地理志》)。正式设置监察区一方面是唐玄宗踌躇满志的表现，开元盛世使他对局势充满信心，不去顾及监察区的变化前景；另一方面，没有固定的监察区也确实给监察工作带来许多困难，监察官员在首都和监察地点之间来去如飞，监察效果也就大打折扣。
然而，监察区一经固定，监察官员一任常职，变为行政区、变为行政官员的可能性就是指日可待的事，只要一有催化剂就能促成这一转变。果不其然，这一催化作用就在20年后发生了。
(2)唐后期及宋辽金的道(路)州县三级制
“渔阳鼙鼓动地来”。天宝末年，安禄山的叛乱搅散了唐玄宗的太平清梦，新的三级制行政区划就在金戈铁马的撞击声中出现了。
先是唐玄宗为了边防的需要，在边境地带设置了10个节度使辖区(即方镇)。本来节度使只管军事防御，或“遏四夷之事，不与民政”。后来身兼范阳、平卢两节度使(辖今北京市和河北东北部)的安禄山大受唐玄宗宠信，使之兼任河北道(辖今河北、河南北部、山东西北及东北地区)采访使，开了集军政、民政大权于一身的先例。安禄山正是凭借这个有利背景而发动叛乱的。
为了扑灭安禄山及其后继者史思明的叛乱，唐朝政府不得不采取战时紧急措施，在全国普遍设置方镇，任命一大批上马管军下马管民的节度使。叛乱爆发后的一二年间，全国已设置44个方镇(图5)。等到平叛战争结束，这些战时区划仍然保留下来，节度使兼采访使的制度也固定下来，而且两使兼而为一。虽然在东南地区有的节度使改名为观察使，但兼掌军政大权的实质是一样的。于是，在州县二级制以上就自然形成了新的一级政区。本来，节度使辖区称为方镇，但因采访使原是道一级的长官，节度使既兼采访使之职，这级政区也就以方镇和道互称，因此唐后期的政区体制就
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